编者按：2011年11月7日，夏占义副市长在首都社会经济研究所上报的《日本缩小城乡差距政策研究》上做了批示。目前首都城乡一体化正处于加速发展时期，日本农民兼业化趋势、农村村庄减少趋势以及日本财政收入来源于农业1%却用10%以上的财政支出加强“三农”等做法，具有较好的借鉴和参考作用。该研究主要内容已在2011年10月17日《北京日报》理论版刊登。

　　日本缩小城乡差距政策研究

　　二战后，伴随工业化、城市化的发展，日本城乡差距急剧扩大，引发了大城市人口过密、农村人口过疏、农村经济日渐凋敝等系列问题。面对这些问题，日本不断调整农业、农村政策，采取了多种行之有效的政策措施，经过几十年的发展，最终使日本成为世界上城乡差距较小的国家之一。其城乡差距的治理经验对北京城乡一体化发展具有较好的参考和借鉴作用。

　　一、日本城乡差距的历史与现状

　　为了追赶发达国家，日本自明治维新以后，以农业为基础大力发展工业，采取征收高额农业税的方法汲取农业剩余扶持工业发展，城乡差距问题初显。

　　二战结束初期，日本将“经济高增长”视为唯一目标，大力发展重化工业。尽管在此期间，农业也有较快发展，但是由于工业和农业生产方式以及产品需求方式的差异，导致农业劳动力的收入增长速度远低于工业部门，城乡收入差距不断扩大，1957-1959年间，农业生产者收入只占制造业工人收入的63.6%，成为当时日本严重的社会问题。

　　从1955年起，日本进入经济高速发展时期，GDP保持了年均10%的高速增长，逐步具备了工业反哺农业的能力。1955年12月，时任内阁农林大臣的河野一郎提出了“新农村建设构想”。1956-1962年，实施了第一次新农村建设，主要做了三项工作：一是指定4548个市町村为实施区域，推动农户的经营联合。二是积极建立新农村建设推进体制。三是加大对新农村建设的资金扶持力度，主要用于农田基本建设、水利、农村通电、发展畜牧业、建立公共设施、农村广播等领域。第一次新农村建设期间平均每个农户的年纯收入增长了47%。

　　但由于“工业偏向”思路还在延续，所以日本的城乡差距仍在惯性推进。农业和农村面临劳动力不足、经营规模过小、机械化程度偏低、农民住宅居住条件较差及医疗卫生、社会保障、文化设施落后等一系列矛盾。因此于1967-1979年间启动了第二次新农村建设，目标是在第一次的基础上，继续加大农业生产和农民生活的基础建设力度，提高农业和农村的现代化水平，全面缩小城乡差距。陆续出台了《综合资金制度》(1968年)、《农振法》(1969年)、《农地法》(1970年修改)、《农协法》(1970年修改)、《农村地区引入工业促进法》(1971)以及《工业重新配制促进法》(1972年)等一系列政策。第二次新农村建设使日本农业生产能力明显提高，农业与农村现代化进程加快。据相关数据统计，在第二次新农村建设的13年间，农业生产总值由1967年的41661亿日元增至1979年的115640亿日元，平均每年递增8.9%。1979年的农户平均纯收入已达533.3万日元，比城市工薪家庭高出12.7%。

　　从20世纪80年代以后，日本逐渐进入了后工业化、城乡一体化时代。城乡居民收入差别不大，大部分农村地区的生活品质与城市也趋于一致。

　　值得注意的是，日本在缩小城乡差距的过程中，农村村庄数量减少、农民兼业化现象更加普及。日本第一次新农村建设期间市町村数量从1953年的9868个大幅度减少至1961年的3472个。第二次新农村建设期间，兼营农户数量从1960年的28%发展到1975年的62%，而专业农户数量则从1960年的34%减少到1975年的12%。到2010年3月底，日本市町村的数量从3000多个降至1727个。

　　二、日本缩小城乡差距主要对策

　　日本《宪法》规定了公民迁移的自由。日本《户籍法》规定实行“户口随人走”的制度。“住民票”不具有限制迁移自由的权利，只是为了方便居民缴纳税款、领取国民退休金和行使选举权。因为不存在人口身份上的差别和歧视，所以在基本公共服务趋同的情况下，城乡人口之间的双向流动不断增强，城乡界限变得越来越模糊。

　　(一)尽管日本财政来自农业的收入只有1%，却用10%以上的财政支出促进农村经济发展、农民收入提高

　　为了振兴农村经济，提高农民收入水平，日本主要采取了以下几项措施：

　　一是财政支持与技术援助相结合，促进城乡一体化。在第一次新农村建设的7年间，日本政府对新农村建设的补贴总额高达480亿日元。第二次新农村建设的区域规模及资金扶持力度远远大于第一次，涉及全国80%的市町村，每个市町村除获政府9000万日元的补贴外，还能得到国家农业金融机构2000万日元的贷款。除了两次新农村建设的资金投入外，日本国家财政对农业的支持力度和保护程度是所有发达国家中最高的。尽管日本财政收入中来自农业的仅占1%左右，但农业投入占财政支出的比重却在10%以上，到了20世纪90年代，财政对农业的资金援助的年增长率更是稳定在13.4%左右。2003年，日本用于农业的预算为23667亿日元。与此同时，日本在城市化、工业化中后期还施行了向农村倾斜的税收制度。在农村实行优惠于城市的所得税制和土地税制，并增加国家税收对农村地区的返还。中央对农村的税收返还比例从1955年的12%上升至1970年的22%，2000年增至25%。

　　在技术援助方面，为充分发挥日本在生物化学技术和机械制造技术上的优势，提高农业生产率，日本在全国范围内建有农业科研体系和农业改良推广体系以及农协负责的推广服务体系。其中，农业科研体系由公立科研机构、大学、民间三大系统组成。2000年，中央政府和地方政府的农业科研经费约占国内农业总产值的2.2%。《农业改良法》更是明确规定中央政府要向各都道府县支付协作农业推广事业的交付金。多年来，日本农业推广事业经费预算稳定在360亿日元左右，约占日本农业相关预算总额的1.4%，其中，中央与地方支付比例为7:3。在科技人员的培养方面，截至2004年底，日本共有区域农业改良推广中心447个，专门技术员约600人，改良普及员8765人。

　　二是加快农村工业化的发展。为缩小城乡之间的差距,日本将工业过度密集的地区确定为“促进转出地区”，将工业集聚程度较低的地区确定为“诱导地区”，通过制定政策，以及政府补贴和政策性融资手段，推动工业企业向农村地区转移。在相关政策的推动下，农村地区涌现了许多大企业，这些企业多是劳动密集型产业，它们为吸纳农村劳动力提供了巨大的空间。随着农村地区工厂的增多，农民能够在农忙时耕作，农闲时做工，从而形成了大规模兼业队伍。兼业逐渐成了农户最大的收入来源，目前兼营收入约占农户总收入的70%左右。

　　三是开展“一村一品”运动，提升地区竞争力。在政府引导和扶持下，以行政区和地方特色产品为基础形成有特色的区域经济发展模式。

　　(二)从社会保障、公共服务、乡村治理和农业耕地、农村住宅流转等制度层面促进城乡一体化

　　战后经济高速增长期，日本政府面对农村剩余劳动力的大规模转移，通过完善城乡统筹的养老、医疗、教育制度等，使城市和农村在法律地位、居民政治权利、社会保障、治理模式等方面具有一致性，有效解除了农民进城或城市居民“下乡”的后顾之忧。对于经济发展过程中，城乡人口规模的两极分化、农村人口过疏化的现象，日本政府还先后出台了《市村町合并促进法》、《广域市村町圈振兴纲要》等相关政策，在推进町村合并的同时，建立了较为完善的农业耕地和农村住宅流转体制，鼓励城市居民到农村或者城市远郊居住、投资。

　　(三)发挥“农协”作用，维护农民合法权益

　　农业协同组合(又称农协)是日本农民在生产和经营活动中依据《农业协同组合法》而建立的一种自我管理的互助性组织。根据行政区划，日本农协建立了基层、地方、全国的三级系统。日本的农协成员分为正式成员与预备成员两种。其中，正式成员必须是亲自参加农业生产的农民，享有一人一票的表决权以及可担任各级领导直至总代表职务的权利，截止2005年2月，日本887个农协共拥有515万正式成员。预备成员是非农人员，只有那些经审核、出资款项已缴清的人方可获得预备成员的资格。预备成员可参与农协的各类业务当中，但不享有农协的选举权。

　　日本农协职能主要集中在两方面：一是生产组织功能。农协不仅专注于生产、流通领域的联合，组织农产品的生产、加工和销售，确保农民在市场上处于有利地位,维护农民的合法权益，而且近年来，农协的合作领域还拓展到农村的生活和金融领域，为农业生产和农民生活提供金融支持。二是利益表达功能。农协在城乡差距问题最为严重的城市化初期，不断促成政府调整农业政策，替代政府承担了提供部分公共服务的功能。

　　(四)均富社会思维，助力城乡差距的缩小

　　日本10%最富裕阶层的收入仅是10%最贫困阶层收入的4.5倍，而美国、英国为10-15倍之间。均富社会思维是日本贫富差距较小的重要社会文化原因。日本极端富裕阶层和极端贫困阶层的人数很少，大约有一亿中产阶层过着较为富裕的生活。这一社会结构的形成，与日本文化中注重人人平等、推崇佛教“和”的理念密切相关。即便是那些收益很好的日本大企业，也都有着将部分利润返还社会，通过投资公共事业、社会发展事业，让全社会共享财富的倾向。(执笔：张晓冰 吴玲玲等，摘编：曹四发）