张英洪
来源：《中国农村观察》2009年第3期
内容提要：本文以湖南省山脚下村为例，考察和分析乡村治理中的公民权成长的困境与逻辑。作者认为，村庄治理的突出问题在于村民的公民权缺失以及村干部缺乏基本的公共规则的约束。乡村共同体并不关心作为现代国家成员资格权利的公民权的发展与保护，相反，它们可能成为公民权发展的重大障碍。在新农村建设中，国家加强以公民权为中心的制度建设，显得尤为紧要。
关键词：农民问题、乡村治理、公民权、国家构建
一、引言：现代国家中的公民权
公民权(citizenship)与现代民族—国家紧密联系在一起，是当代政治学上最为核心的概念(史珂拉，2006：3)。在现代国家，凡拥有某一民族国家的国籍就获得该国的公民身份，享有该国的公民权利，承担相应的公民义务。公民权成为现代民族—国家构建的核心和基础。学界一般认为公民权理论肇始于英国社会学家托马斯·H.马歇尔1949年在剑桥大学所作的《公民权与社会阶级》的著名讲座。在这篇著名的学术演讲中，马歇尔开创性地提出了公民权理论，他分析了英国的社会阶级结构，提出公民权的三维视角：公民权利(civil rights)、政治权利(political rights)和社会权利(social rights)。马歇尔指出：“公民身份是一种地位，一种共同体的所有成员都享有的地位，所有拥有这种地位的人，在这一地位所赋予的权利和义务上都是平等的。”(马歇尔，2006：517)按照马歇尔的观点，公民身份的本质就是国家要“保证人人都能作为完整的和平等的社会成员而受到对待”，而要确保社会成员的公民身份感和国家认同，就要把日益增长的公民权赋予每个人(金里卡，2004)。
每个人可能根据不同的年龄、职业、兴趣以及活动范围扮演不同的社会角色，拥有不同的社会身份，但公民身份却是现代国家中每个人所拥有的共同身份。作为现代国家突出特征的公民身份，体现了社会个体与国家共同体之间的法律关系。现代公民权有几个基本的特征：一是平等性。在现代社会，几乎所有的国家都会在公开的宪法性文本中规定其公民在法律面前的平等地位。二是取得公民身份主体的普遍性。现代国家将公民的身份资格推广到其所管辖范围内的所有国民，就是说任何人只要取得一国国籍就自然成为该国的公民。现代国家将所有不同身份的人都拉入到国家共同体之中，赋予其共同的公民身份，从而产生出一种身份差异的“抹平效应”(褚松燕，2003：187)。三是公民参与公共事务的广泛性。无论是国家层次、地方层次还是社区层次，凡与公民利益相关的所有公共事务，公民都有制度化的参与渠道。广泛参与公共事务被视为现代国家与传统国家的最大差别(亨廷顿，1988：36-37)。四是公民权有一个不断扩展的历史过程。综观各国公民权的演变可以得知，并不是一国在宪法性文件上宣示公民权后，所有公民就自动享有完全的公民权利。事实上，正如经济建设一样，公民权也有一个建设和发展的过程。公民权的建设和发展有两方面的意涵，即公民主体范围的不断扩大以及公民享有权利的客体的不断扩展。
在现代社会，公民权将农民与国家的联系制度化了。在现代社会，国家通过公民权这一中间媒介，将农民从传统的分割性的地方权威的控制下解放出来，使之成为国家这一政治共同体的成员，将之置于国家的保护之下。国家赋予农民统一而平等的公民身份，对每个农民的公民权进行界定和保护；农民则对国家这个全新的政治共同体产生认同，从而表示忠诚与服从。国家赋予并保障每个国民的公民权，是从根本上培育和塑造国民的国家认同观念与爱国主义精神的真正基础与不竭源泉。
1949年以来，中国农民的身份经历了四次大的身份变迁，即农民身份的阶级化、农民身份的结构化、农民身份的社会化以及农民身份的公民化(周作翰、张英洪，2007)。
土改在中国历史上第一次实现了农民身份的重大变化，即实现了农民身份的阶级化。阶级身份使农村内部被人为地划分“人民”与“敌人”两类权利、义务极不平等的对立阶级，地主、富农及其子女成为新政权专政的对象，他们在新的国家共同体中不仅被排除在享有参与公共事务的政治权利和分享社会发展的福利权利之外，而且也被大规模地剥夺了私有财产权利和人身权利；贫雇农等传统乡村社会的弱势阶层则获得空前的“翻身”和“解放”，但他们只是赢得了一时的“政治特权”，而不是获得法定的“公民身份”。
土改后，中国以苏联模式为圭臬强制推行农业集体化运动，构建起城乡隔离的二元社会结构，实现了农民身份的第二次重大变化，即实现了农民身份的结构化。农民身份的结构化有两方面的意涵，一是农民被国家权力强制组织在“一大二公”的人民公社体制之中，成为被公权力强力支配的集体社员。二是国家通过建立二元户籍制度，将全体国民划分为农业户口和非农业户口，形成了农民与市民两种权利和义务截然不同的两种人，农民沦落为国家成员中的“二等公民”。结构化的农民是集体社员身份和农业户籍身份的双重结合，这种强制结合的结构化身份，使农民一方面丧失了土地产权，另一方面又丧失了平等权利。农民身份的结构化，实质上是将农民固定在生产大队、固定在农村，将农民置于地方政权的支配之下，从而大大疏离了农民与国家的直接联系，减缓了中国现代国家的构建进程。地方对农民的控制，阻隔了农民对国家的认同。这种制度遗产将影响到改革后农民公民权的成长与发展。
1978年开始的改革，在总体上促进了农民公民权的成长(张英洪，2008)。就中国农民身份的变迁来说，农村改革开启了农民身份的社会化和公民化。
农民身份的社会化有三重意涵：一是通过国家主导的平反和摘帽，实现了农民阶层内部身份的平等化。1979年，中共中央决定给地主、富农以及反革命分子、坏分子摘掉政治帽子，将他们本人的成份一律定为公社社员，赋予其享有公社社员一样的平等待遇。这一重大举措终结了农村30年之久的阶级斗争，实现了农民内部身份的平等化，为农村家庭承包责任制改革的全面推行奠定了平等与稳定的政治基础。二是通过国家给农民“松绑”，使农民获得了空前的“自由选择权”，促进了农民的分化和流动。三是农民身份的社会化是对阶级化身份和结构化身份的逐步解构。
农民身份的公民化应该有四重意涵：一是农民获得与市民一样的平等公民身份，二是农民获得完整的土地产权，三是农民作为现代国家的公民广泛参与国家和社会的公共生活，四是农民与其他社会成员一样共同分享社会发展和人类进步的共同成果。农民的维权抗争、社会的公共舆论与政治领导人的尊重民意，将共同推动着农民身份公民化的历史车轮；与马歇尔提出的公民权从公民权利到政治权利再到社会权利的发展路径可能不同，中国农民身份的公民化或许是以改善民生即社会福利权利的增进为起点；中国农民可能朝着享有完整的土地产权与平等的公民身份权利的方向发展；农民身份的公民化进程受到政治改革滞后的严重制约，如果没有相应的政治改革和制度建设，中国农民享有完全的公民权就将面临重重困难。
本文即以公民权理论为分析框架，以湖南省山脚下村为个案，考察农民公民权的成长逻辑与困境。
二、农民负担、维权抗争与村庄权力转移
改革以来，湖南省山脚下村的村治变迁，从一个侧面展示了一幅乡村社会变迁的时代画卷。山脚下村主要由张姓、蔡姓、邓姓和颜姓依姓分头居住的6个自然村构成，人口最多的张姓村落成为行政村的主体。全村现有人口1680多人、470多户，耕地面积1100多亩。该村张姓先祖在清初由沅陵迁徙而来。几百年来，他们在专制政治的统治下，具有中国农民共有的勤劳、安分、忠厚、老实和怕官的特性。
中国农民的这种普遍特性，是传统专制权力规训和经济贫困折磨的结果。在传统专制社会，“莫谈国事”成为中国百姓谨守的古训。所谓“莫谈国事”，就是百姓对公权力的行使不容置喙，公权力既不受制度化的约束，又不受舆论的评价，这是东方专制主义的一大特性。权力的所有者享有为所欲为、无法无天的乐趣，百姓则匍匐在权力的脚下呻吟。
1978年以来，改革冲击了这个小山村。随着打工潮的席卷而来，村民们也开始外出打工。电视的普及、文化的提升、外出交流的增多，村民的政策法律知识也水涨船高。他们开始关注村内公共事务了。
1990年代以来，农民负担沉重、村民自治的推行，使山脚下村几个受过中学教育且关注国家政策的村民萌生出对村里“查账”的诉求。1993年，他们组织一二十个村民到县政府上访，要求减负、查账，但遭到村镇两级干部的强烈抵制。在乡村干部看来，村民要求查账就是对村干部个人有“意见”。村干部对一些要求查账的村民说，我们平时关系不错，为何要查账？在所说的“熟人社会”里(费孝通，1998：9-10)，村民与村干部世世代代都生活在同一个社区，抬头不见低头见，“人情面子”难以躲避，有的村民回想自己或许因某些小事而与个别村干部心存介蒂，但并无深仇大恨，何必得罪人？于是就打起了退堂鼓。山脚下村民改革以来第一次集体上访无果而终。
在中国传统文化中，公私不分，以私化公、以公谋私十分普遍。皇帝将天下视为私有，“普天之下，莫非王臣；率土之滨，莫非王土。”国家权力为一姓之独有，他人不得染指，百姓无权参政议政，“莫谈国事”乃中国一大传统信条。对于政治问题，空谈都不准，当然就更谈不上参与了。不仅老百姓不得参与政治，王公大臣也不是参与政治，他们只是给皇帝老板打工，随时都会被皇帝“炒鱿鱼”，解甲归田，甚至性命难保。
这种公权力私有观念代代承袭，根深蒂固。各地各单位的“一把手”，有不少将自己掌握的公权力视为私有，以权谋私。一些村支书也不例外，在他们心中，村务乃自己所管，村民不得过问。对于村民的“查账”诉求，乡村干部大都不认为这是村民参社区公共事务的正当权利，相反却认为这是个别村民或“一小撮捣乱分子”与村干部的私人恩怨。
长期以来，在农村地区，本应当由公民广泛参与的公共领域却实行垄断而不准参与；而本应当保存隐私和个人自由的私人领域却又常遭到公权力的侵入。古希腊城邦的兴起，意味着作为政治动物的人都要过私人生活和公共生活。每一个公民都隶属于两种生活秩序，即他自己的私人生活与共同体的公共生活。公域与私域不分，正是中国政治现代化迟缓的重要因素。在当今世界，政治现代化正是以公共领域与私人领域的分离为基础的。
村民自治的发展，冲击头着中国农民的公私观念。中央对村民自治的倡导，各地对村民自治的试验，农民负担的日益沉重，权利观念的生长，使山脚下村民中的觉悟分子决心与传统公私观念的束缚诀别。经过六年沉寂之后，山脚下村民再一次行动起来。1999年，以村民张英南为代表的众多村民公开发出了查账和海选的呼声，他们大大方方地对村干部说：我们不是对你们哪个人有什么意见，我们是要执行中央政策，维护农民权益。他们以此发起了持续了三年之久的维权抗争活动，虽倍经曲折，但也取得了一定的成效。这场维权抗争活动被村民们称之为山脚下建村以来第一次“维权运动”。时隔多年以后，张英南对当年如何产生维权诉求以及倍经艰辛的维权历程记忆犹新：
1999年，我买到一本杂志《农家致富顾问》，里面有温家宝副总理关于减轻农民负担的讲话等内容。我受到很大的启发。就将杂志上的有关内容复印下来，送给一些有文化的村民看看，大家提出首先是要查账。但有些人心里有点怕，不敢搞。我又到太栗坳(按：隶属于山脚下行政村的自然村，以颜姓为主)找到几个志同道合的人商量，大家对支书张××几十年来不公开财务很不满意，就都同意查账，大家团结起来了。
我们就到镇里和县里反映情况，要求减负、查账，但不起任何作用。当时村民对农民负担很不满意，对我们提出减负、查账的要求很支持。上面不派人下来查账，村民就统一不上缴。我们还自发成立了民主理财监督小组，我是成员。村民不上缴，干部就想搞蛮办法，到村民家里牵猪赶牛。一次，我们听说干部在太栗坳村强行搞上缴，就立即赶到现场制止了。[①]
直到1999年3月，山脚下村才开始搞村民投票的村民自治选举，退伍军人邓敦平在全村1200多名选民中，以980多票当选为村委会主任，成为山脚下村第一个由村民投票选举产生的村主任。选举尽管并不规范，但毕竟开始了村民“选举”。村主任上任后的第一件事，就是被镇里要求完成上缴任务。但村民在查账要求得不到答复以前，一致拒绝上缴苛捐杂税。镇里以完不成上缴任务为由，逼迫邓敦平辞职。
上任仅半年的“民选”村主任邓敦平被迫辞职后，镇里指定另一名村民为“代理村主任”，而村民对镇里指定的“代理主任”不予承认，这就使“代理主任”也无法完成镇里最关心的上缴任务。于是，为了将指定的代理主任“合法化”，镇里组织一次由干部直接操纵的非民主选举的“投票活动”，这更加激起了村民的不满，由此严重激化了干群的冲突。
2000年12月12日，清早7点，以镇长舒×为首的乡镇干部27人到本村搞“选举”，指定、委派村委会主任、委员。7点30分左右，付(副)镇长向××等6人拎着票箱在村一片走家串户搞“选举”，在11组张旺家门口，我遇见了(他们)，对付(副镇长)道：“乡镇领导为什么指定、任命村主任、委员？”向××怒斥道：“你有什么权力(利)说话？”“我是本村民主理财小组成员！”我说，“你让我拎票箱”，我对一组组长向××说，向××不给。付(副)镇长大吼道：“把他搞起！”乡镇干部罗×拦腰将我抱住，其余两位乡镇干部一齐动手。后经群众劝解，(他们)才摆手。我对向××说：“我去找镇长反映，镇长在哪里？”向××说：“在上面。走！”
(村)学校在山巅上，当时，只有守校的老汉在一楼，楼梯边有一老人卖零售。孩子们陆续来上学。(我)到二楼村计生办公室，开门进后，付(副)镇长向××指着我道：“刚才他抢票箱！”屋里镇长舒×、付(副)镇长阳××、付(副)书记张××、张××、肖××、向××异口同声道：“把材料记起！”(镇)政法书记杨××起身就出去了。我坐下身烤火，等了十几分钟，不见他们记材料，就起身道：“如果不记材料，我有事就走了，反正刚才向付(副)镇长在下面，他清楚。”镇长舒×腾地站了起来，反手将门一关，吼道：“问题没有搞清楚，想走？”(就)朝我一拳砸过来，将我打翻在墙角。其余6人蜂涌(拥)而上，抓的抓头发，扭的扭手，(对我)拳打脚踢。我见状大声说：“好，你们乡镇干部打人！”“打你又怎么样？”他们说，向××扯住我的头发，使轻往后拉，得意洋洋地讲：“你给(跟)我搞，我工作不搞了，你的人头咔嚓落地。”(他们)将我打到门边，我手抓到锁，舒×将我手使劲往后反。(他们将我)打到窗边，我一掌将玻璃打烂，头伸出窗外，对操场上学的孩子大叫：“镇(政)府干部打我，快叫群众来。”(他们)几人拉腿，几人扯胳膊，将我从火盆上拖过，(将我)打到屋中间，我拼命挣脱了，飞快地跳到竹床头上，一脚将窗户踹开，双手攀着窗台边缘，欲跳窗。他们一见怕出人命，风似地跑下去几个人。(我在窗台上)吊了大约2分钟，张××、向××趁我不备，一把按住我的双手，将我拉了上来，(并)将我翻天按在书桌上，假惺惺道：“我们关心你，把你拉了上来，在这里别动。”我说：“我要屙尿！”“不行！”他们大声道。过了十几分钟，杨××同派出所李所长、张付(副)所长开门进来了，我伸出双手道：“把手铐戴上！”“坐下再说”，李所长说。(我说：)“把材料记起，乡镇干部关门打我。”两名所长仍无动于衷。直到群众来了，(他们)才让我出门。[②]
镇里的领导干部殴打张英南的事件发生后，激起了村民的义愤。12月13日，正值农历观音阁赶集，山脚下村民上百人到镇政府“讨公道”，镇干部躲着不见，一些村民就砸烂了镇政府的窗户玻璃。
此事引起县委县政府的“高度重视”。在干群关系日趋紧张的情势下，县委、县政府根据山脚下村民群众的反复要求，同意县经管局派人前往该村查账。这已经是村民要求查账两年以后的事了。2001年4月13日到7月10日，以县经管局朱副局长具体负责的联合审计组对山脚下村1990年到1999年度(1990年以前的财报表情况已难以搜集)的村组财务进行了审计。审计中发现村干部虚报、多报、重报、隐瞒收入、不合理开支等问题十分严重，村组干部几乎没有哪个人屁股是干净的。
山脚下村经济问题到人一览表单位：元
姓名
职务
重报
多报
虚报
不合理开支收入未入账错账
小计
张××原村支书1539.408076.0110003741.20260 14616.61
颜××原村会计160789.381283.651300.012447.16374.626327.82
邓××原村长200380 580
邓××现村支书100 100
周××原出纳1507.8 1507.8
颜××原会计90 90
颜××组长80 80
蔡××村民101 101
张××组长540
张××村民80 80
合计1779.408945.392283.655881.214785.96347.6224023.23
资料来源：县农村经济经营管理局溆农审初决字[2001]01号文件《关于对观音阁镇山脚下村
90-99年度财务审计结论和处理决定》，2001年7月20日。
村民的维权活动，第一次实现了山脚下村在村民压力下的权力转移，初步改变了村庄权力结构。自1975年3月在“文革”期间就担任大队书记和村支书长达25年之久的张××于2000年5月被免职。被迫辞职的村主任邓敦平恢复了村主任职务并接任村支书一职。
2002年3月，在村民要求海选的呼吁下，山脚下村进行了村主任的海选，张×以800多票当选。2005年3月村委会选举，两名候选人张×和张××都只获得500多票，均未过半。但也未再进行重选。[③]此后三年中，山脚下村委会主任职务一直空缺，村支书邓敦平主持村支两委的日常工作。
废除领导干部职务终身制是改革以来国家政治建设的一项重大成果，但这还主要体现在高层政治中，而最基层的村党支部书记职务事实上仍然保持着终身制的传统。除非因村民的强烈抗争导致腐败的村支书被非正常免职外，基层领导干部的任期和人事更替，缺乏基本的制度化。限制村支书的任职期限，尚未进入乡村政治建设的视野。在农村，任期几十年的村支书为数不少。而以现代民主取向著称的《村民委员会组织法》，却仍有村委会主任可以“连选连任”的规定，为村委会主任可能的终身制创造了制度空间，这是传统的领导职务终身制旧思维在村民自治中的深刻反映。
三、新农村建设、农民负担反弹与二次维权
为减轻农民负担，国家从2004年起逐步取消农业税，到2006年，全国已全部取消农业税，并实行粮食直补。随着新农村建设的推行，中国农村的发展进入了一个新的发展时期。无疑，新农村建设是中国农民面临的一次新的发展机遇。但是，新农村建设能否在改善“民生”的同时发展“民权”，从而使农民真正享受到国家一系列惠农政策的好处，仍然是农村改革面临的一个深层次问题。
笔者的调查表明，新农村建设中出现了一些新的问题，同时，一些老问题又以新的面貌重新爆发出来。特别是在一些地方，以新农村建设的名义向农民集资进行道路交通等基础设施建设，使一度减轻的农民负担出现了严重反弹。
长期的历史欠债，使农村各项基础设施严重短缺。加快农村基础设施建设，成为各地新农村建设中看得见、摸得着、感受得到的实事。农民自身对改善落后的基础设施状况的心情也极为迫切。修路、修桥，尽快改善落后的交通状况，是许多村庄干部和群众的共同愿望。但上级在农村公共产品投资体制上，却要求各地进行自我配套，配套资金比例高达40%以上。这为农民负担反弹预设了巨大的空间。在湖南省溆浦县，交通部门要求村民自己先修通毛路，县里再支持修水泥路。在当地，修建村庄水泥路的费用一般为每公里16万元到18万元，县里只解决每公里9万元，其余的资金缺口就要村民自筹。作为全县和全市新农村建设示范村的白泥村，总人口805人，2006年修建3.2公里的村庄公路，人平集资高达340元。再如刘家渡村，为修建出村大桥，该村在外工作的能人张在刚个人捐款21万元，促使其他村民集资17万元。据统计，2006年全县在新农村建设中共投入建设资金12788万元，其中县级财政投入6995万元，村民群众自筹5793万元。从该县村民自筹的巨额资金中，可以看出农民负担反弹之重。看来，以向农民集资摊派的方式建设新农村，在一些地方已成燎原之势。
以向农民强制集资的方式修建村庄公路等交通基础设施，是新农村建设中加重农民负担的一种新方式。如果城市的道路改造都要住在道路两边或附近的市民集资解决，也许没有市民能接受得了。有的乡镇干部也认为，如果上面对农民群众自筹配套资金的比例低一点，农民群众的积极性可能就更高一些。[④]
自2002年起经过6年平静生活的山脚下村又“热闹起来”。2008年4月，在第七届村委会选举中，山脚下村“选举”产生了新的村委会班子。新上任的村委会班子也确实想借新农村建设的东风为村里办几件“实事”。修路修桥就成为村干部打造“政绩”的首选项目。但村庄道路建设资金安排却要村里自己配套，在集体经济“空白村”，其资金缺口就主要由农民集资的方式加以解决。
8月，山脚下村开始修建村庄水泥道路，村干部向每户农民收取人平200元的集资费，有的自然村所交集资款高达人均2000元，最高的一户需要交纳道路集资费26000元！时过2个的10月，该村开始修桥，并规定村民人平300元的修桥集资费。该村每家每户需交纳修路修桥集资费大都在千元以上，有的超过了几万元。这些连村干部自己都交不起甚至也不愿交的巨额集资款，却要向所有本来还不富裕的村民身上压上去。山脚下村民承受着从未有过的大规模集资之苦。到年底，村干部还没有收齐所有的集资款，为了支付工程欠款，他们沿袭了税费改革前的旧做法，各种强制性的措施就自然而然地派上了用场。2009年元旦，以村委会和大桥指挥部名义发布的一条雷人的集资“公告”张贴在村内各处，村民对此议论纷纷，一些为筹借集资款而发愁的村民却在焦虑中度过一个与“喜庆祥和”无缘的春节。
收集公路大桥集资村规民约的公告
全体村民同志们：
现公路大桥很快就要竣工，但大桥集资还相差很远，看来口喊打日本的还是太多，根据这些实际情况，为了能尽快把集资收到位，使大桥能按计划交付顺利通车，经村委会和修建大桥指挥部(经)多次讨论研究，特订出下列村规民约：
一、收集村民大桥集资要求必须在08年腊月28日完成，拖延在腊月28日以后交款的，按应交集资款总额增加10%的延误费。
二、收集资继续以片组为主，村干部带队，时间从2009年的元月2日开始。
三、收费标准：各片按原定不变，其中①退休工人包括在职职工为家乡建设献力，每人收捐款500元；②下岗职工跟村民同样标准；③国家干部继续按原计划要求捐款一个月工资；④村内大车每辆征收2000元，中型车1500元，小车300元，三轮车100元，另在外营运车每辆征收300元(凡外地来我村做生意或执行公务车任何人不准拦车收费)。
四、凡按规定时间不交清集资款的，拉货过车一律不准通行，①修房屋通车除交清集资外，另每一栋房屋加收5000元；②收亲嫁女，除交清集资以外，另加收1000元(办法：采取拦截司机不准通行)。
五、集资金额归口：①原出外收捐款的人员从2009年元月一日起全部停止，在职工作人员和退休职工的捐款由各片组收集，村干部带队。
六、……
七、……
八、大桥过护期两年，守护人员工资一个月400元，如发现守护人员不按规定执行收费乱放车，发现一次，罚款200元，若发现三次，取消守桥资格，并取消全部工资。
以上村规民约，照章执行，望广大村民积极配合。[⑤]
现任村班子就是在村民减轻农民负担的大背景下走上前台的，其中一些村干部曾参与了前些年村民要求查账、减负等维权抗争活动，村民们对之寄予厚望。但是，新上任的村干部掀起咄咄逼人的修路修桥集资开始后，不少村民失望了。有一户村民需交修路集资费10000元，已交5000元，还有5000元实在交不出来了，但村干部在春节前后多次上门催款。这位村妇向笔者哭诉说：“我们农民又冇做什么找钱的事，哪有钱交？我娘屋妈妈捡垃圾给我借了钱，儿媳在外面打工交了钱。现在说是说国家减轻负担，其实农民还是苦。”有的村民说新干部比老干部“牙齿还长些”；有的村民说：“虽然村里讲明气修了路修了桥，但农民被搞死了。”[⑥]
村干部则抱怨一些村民不理解不支持村里的工作。为了改善村里的交通基础设施状况，他们自称不辞辛劳地到县里磨嘴皮跑项目，好不容易争取到县里的支持，才有机会修路修桥。村支书向笔者坦陈：“搞这些建设确实增加了农民的负担，可以说农民负担甚至比前几年还要重。但村干部的工作也不好搞，如果不向村民集资，路和桥就修不起来。我们村干部工资很低，很多方面还要自己掏腰包垫钱搞工作。如果上面不要村里出钱就好了。”[⑦]村支记的话显然说得明白很在理。
在该村的新农村建设中，村民认为农民负担加重了，抱怨村干部“牙齿长”；村干部则认为工作难度加大了，抱怨村民“觉悟低”。问题的根子在哪里？
农村税费改革后，为解决村内兴办公益事业，农业部会同有关部门和单位制定了《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，湖南省也出台有《村内一事一议筹资筹劳办法》。“一事一议”制度成为农业税取消后基层干部向村民筹资筹劳的惟一政策口子。“一事一议”筹资筹劳除了村民自愿外，还有严格的民主议事审批程序和上限规定，比如湖南省的筹资上限为每年每人15元。人均上限15元的“一事一议”制度设计虽然旨在防范村庄权力的滥用以加重农民负担，但农村基础设施建设投资的资金配套比例，使人均15元筹资的上限规定无法满足投资缺额的需要。在缺乏有效监督机制的条件下，村干部乐于将“一事一议”制度弃之一旁不顾，而习惯性地重拾传统的向农民集资摊派的旧做法以“推动工作”。各级农民负担监督管理部门却对此没有发挥应有的监管作用。县经管局的一位负责同志介绍说，近些年来，各地向农民集资修路的做法比较普遍，只要村民群众不上访反映，上面也只好装聋作哑。
在新农村建设中，山脚下村除了向农民集资修路修桥外，村民还反映粮食直补未到位以及“退耕还林”中侵害国家与村民利益等问题。2007年4月，山脚下村就有10多名村民反映说，他们还从没见过一分钱粮食直补资金，也没有见过一本粮食直补册子。到2009年1月，有拿到粮食直补册子的村民却反映自己的粮食直补款被村干部暗中取走了。[⑧]村干部说是用农民的这个直补款代交修路修桥集资。
2007年4月5日，山脚下村附近的水田村村民谢家福到镇政府索要退耕还林补贴，却遭到干部殴打。他沮丧地说：“国家干脆不要给农民补钱，反正农民得不到这个钱。”[⑨]
国家对农民的粮食补贴资金，在一些地方异化成了乡村干部化解历史债务或挪着它用的重要资金来源，一些地方还通过虚报项目套取国家资金。有的基层干部就私下里说，以前从农民身上搞钱风险太高，现在从国家身上搞钱容易多了。
山脚下村以及附近的湖青、坪里、水田等村的村民反映粮食直补没有完全到位外，退耕还林中存在套取国家资金及人为“毁林造林”等严重问题：
按照县里每亩粮食补贴标准，2004年28元，2005年37.6元，2006年42.1元，今年还没有下来，我家有4亩4分亩，一直没有补给我，我就多次反映，后来就共给我每亩解决了60元。
我们村的退耕还林数字，在县林业局是819.12亩，到村里只有386.5亩，而分到村民头上实际只有170多亩。乡村向上谎报数字以骗取国家资金。
村里搞退耕还林，强行将我家的良田栽树(白杨树)，口上说给我补200斤谷，现在4年了，谷也没有补，钱出没有补给我。
我们村里本来有40多亩山林，山上的马尾松长得好好的，但说要退耕还林，就放火烧山，将这些树全烧掉、砍掉，重新载树，进行毁林造林，骗取国家补贴资金。
我们村的向木印，1998年与村里签订合同承包柑橘园70亩。2004年村干部说要退耕还林，就强行毁掉其合同，砍掉好好的柑橘树，重新载小柑橘树，这样每亩可得到国家230元的退耕还林补贴。[⑩]
乡村政权犹如横亘在农民与国家之间的“巨型海棉”，一方面从农民身上汲取资源，另一方面又吸收国家下拨的资源。这种上下双重汲取功能，将农民的资源和国家的资源都汲取到自己体内。
权力具有天然的扩张性和自利性。对公权力的规范和约束，始终是人类政治建设的核心议题。公权力不受约束，必然产生腐败，侵害个人权益和社会公共利益。公权力以权谋私容易引起警惕，而公权力以造福于民的名义行使时，就具有极大的蒙蔽性和诱惑性，不易被人发觉和警惕。尤其是将以权谋私融入以权谋公之中，就更难以抗拒了。历史经验表明，往往是那种以权谋公式的权力滥用，对社会的危害更大。
改革以来，中国村庄权力由党支部垄断村庄权力的一元权力格局转变为由党支部与村委会共同分享村庄权力的二元权力格局。村党支部的权力来源上级组织的授权，而村委会的权力来源于村民的授权。党支部更多地承袭了传统中国集权政治的运行逻辑，而现代民主、自治政治因素更多地以村委会为载体得以向村庄传播。这两个权力来源不同的村庄权力中心，在实际运行中不可避免地产生冲突，“两委”矛盾已成为村庄政治的一个突出表现。在村庄二元权力格局中，各地形成了不同的运行模式，有强党支部—弱村委会模式、弱党支部—强村委会模式、强党支部—强村委会模式、弱党支部—弱村委会模式。官方始终强调的是“党支部领导下的村民自治”。在村庄权力实际运行中，有“两委”冲突型、“两委”合作型、“两委”默认型、“两委”合一型、“两委”勾结型等实践形态。村庄二元权力格局是中国渐进改革取向的产物，它既要坚持传统集权政治的精神，又欲践行现代民主政治的理念。这种体制安排最糟糕的结果，不是“两委”冲突而是“两委”勾结。“两委”勾结将导致国家利益与村民利益的两头受损，惟有村庄权贵受益。在山脚下村的修路修桥集资中，村党支部与村委会“两委”出现了“空前的团结与合作”。
村民自治已经在农村实行了二十多年，所取得的成果世人瞩目。但政府与学者们往往对村民选举过程表现出极大的热情和兴趣，而对选举之后的权力性质与权力日常运行的关切则明显不足。山脚下村的事例说明，既使是村民自己“选举”出来的村干部，如果没有相应的公共治理理念与公共规则的转型，如果村民的公民权建设长期滞后，那么，村民同样会遭受新的“选举产生的权力”的滥用之苦。
这个村曾经为了减轻负担，持续上访，但新班子组成后，却以同样的强制手法加重农民负担；这个村曾经为了财务公开，废了九牛二虎之力，但老班子被更换以后，新的班子同样没有公开财务的积极性。村民仍然缺乏知情权、参与权、表达权与监督权。可见，仅仅停留在人事更替上的村庄政治，很难在政治上有所建树。张静曾指出，已进行了若干年乡村选举，虽然它建立了有别于委任荐举的权威产生途径，但没有解决新人选确定后的治理问题，在多数地方，对于如何依赖制度约束，防止乡村权威滥用权力问题，选举带来的有效影响相当微弱，就是说，选举对于乡村宪政发展的建设性贡献相当有限(张静，2007：196)。
“上有政策、下有对策”依然是中国农村面临的严重问题。如果不进行以扩展农民公民权为核心的相应体制改革和制度创新，中央推出的一系列改善民生、惠及农民的免费和补贴政策，可能为一些地方和部门提供新的乱收费空间和寻租机会。传统中国就有这方面的历史教训。春秋战国时的田租大体是十一税，到汉初定为十五税一，汉文帝减半征收，实行三十税一。地方权势阶层却借机加大对农民的搜刮，有些豪门的私租高达十税五。农民并未完全获得朝廷(中央政府)的“恩惠”。“政府的宽政，有些处达不到民间，而转而增加了豪门的剥削。”(钱穆，2005：18)
新农村建设中存在的突出问题在于，国家决定了的惠农政策往往在基层得不到认真执行。这说明中国正面临着发展中国家普遍存在的“软政权”问题(缪尔达尔，2001：36)。在新农村建设中，如果没有相应的现代国家基础制度建设(胡鞍钢、王绍光、周建明，2003)，国家实施政策法律的能力和绩效就会大打折扣。
村民的处境使张英南决心再次发动村民进行第二次维权活动。他形象地说，山脚下村这十多年的变迁，很像一段现代中国历史的翻版：孙中山推翻了满清王朝的封建专制统治，却迎来了袁世凯的强权统治，孙中山为此发起了“二次革命”。他们村“推翻”了前任支书几十年的个人传统统治，却同样迎来了“袁世凯”式的新强权，村民们仍然没有获得应有的尊严和基本权益的保障。孙中山说“革命尚未成功，同志仍需努力。”他们村“维权尚未成功，各位仍需努力。”
但是，一个新的问题摆在张英南等维权村民的面前：维权需要付出个人巨额成本，不维权则将眼和睁睁地看到村民权益的巨大损害。主要依靠外出打工维持生计的村庄维权精英，一旦起而维权，必将影响其外出务工。张英南曾问道：国家能否建立好的制度以替代我们个人维护村民的合法权益？看来，维权并非某个个人无事生非乐做之事，而是迫不得已。至于山脚下村第二次维权活动的方式、进展以及山脚下村的治理变迁，都有待于继续观察。不过，在新农村建设中，一个深层次的问题已经凸显：在赋予和保护农民的公民权上，国家相应的制度建设还相当滞后。
四、结论
本文的目的在于揭示，由于国家公民权建设的滞后，农民与国家的直接联系受到乡村基层政权的阻隔，农民名义上为国家所统治，实质上仍然受到乡村基层政权的强力控制。作为国家的代理人，村干部并不必然代表国家的意志；作为名义上的自治代理人，被村民“选举”出来的村委会干部，也并不必然代表村民的利益。他们最有可能在有利于自身利益的多重身份中灵活转换角色。
村庄治理的突出的问题在于村民公民权的缺失与村干部缺乏基本的公共规则的约束。乡村共同体并不关心作为现代国家这一新型政治共同体成员的公民权的发展与保护，相反，它们可能成为公民权发展的重大障碍。归属于国家的公民权，必然依赖于国家的主导与发展。发展公民权的能力，是现代国家的一项基础性能力。没有国家的积极作用，公民权的发展是不可想象的。
在笔者看来，如要在新农村建设中根本解决长期困扰中国发展的农民问题，那么，除了官方已经确定的“二十字”方针(生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主)外，关键是要将公民权建设纳入到新农村建设中去，使农民在享有完全的公民权上取得进展。本文的案例说明，在新农村建设中，加强以公民权为中心的制度建设，显得尤为紧要。
参考文献：
(1)[美]茱迪·史珂拉著《美国公民权：寻求接纳》，刘满贵译，上海：世纪出版集团、上海人民出版社，2006年。
(2)托马斯·H.马歇尔著《公民身份与社会阶级》，刘训练、李丽红、宁睿英译，载马德普、[加]威尔·金里卡主编《中西政治文化论丛》第5辑，天津人民出版社，2006年。
(3)[加]威尔·金里卡著《当代政治哲学》下，刘莘译，上海三联书店2004年版。
(4)褚松燕《个体与共同体——公民资格的演变及其意义》，北京：中国社会出版社，2003年。
(5)[美]塞缪尔·亨廷顿著《变革社会中的政治秩序》，李盛平、杨玉生等译，北京：华夏出版社，1988年。
(6)周作翰、张英洪《从农民到公民：农民身份的变迁路径》，《湖南文理学院学报(社会科学版)》2007年第6期。
(7)张英洪《改革促进了农民公民权的成长》，《学习时报》2008年11月24日。
(8)[美]塞缪尔·亨廷顿著《变革社会中的政治秩序》，李盛平、杨玉生等译，北京：华夏出版社，1988年。
(9)唐鸣等著《村委会选举法律问题研究》，北京：中国社会科学出版社，2004年。
(10)张静著《基层政权：乡村制度诸问题》，上海：世纪出版社集团、上海人民出版社，2007年。
(11)[瑞典]冈纳·缪尔达尔著《亚洲的戏剧——南亚国家贫困问题研究》，塞思·金缩写，方福前译，北京：首都经济贸易大学出版社，2001年。
(12)钱穆著《国史新论》，北京：生活·读书·新知三联书店，2005年。
(13)胡鞍钢、王绍光、周建明主编《第二次转型：国家制度建设》，北京：清华大学出版社，2003年。
2009-2-17
[①] 2007年8月21日，笔者调查访谈记录。
[②]摘自张英南2001年2月5日的情况反映材料。
[③]村委会选举遵守“双过半”原则。《村民委员会组织法》第14条规定：“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”2007年9月4日，笔者就山脚下村选举问题请教著名的村委会选举法律研究专家唐鸣教授，唐鸣教授认为这种情况应该重新进行选举，重新选举后，候选人无论是否获得过半票，以得票最多者当选，当地乡镇党委政府有责任指导和组织重选。
[④]2007年5月9日笔者湖南溆浦调查访谈记录。
[⑤]2009年1月30日，笔者调查记录。
[⑥]2009年1月30日、2月2日，笔者访谈记录。
[⑦]2009年2月10日，笔者访谈记录。
[⑧]2007年4月23日、2009年1月30日，笔者调查访谈记录。
[⑨] 2007年4月24日笔者湖南溆浦调查访谈记录。
[⑩] 2007年9月26日，笔者调查访谈记录。
