2015年12月，全国人大常委会授权232个县(市、区)开展农村承包土地经营权抵押贷款(简称“农地经营权抵押贷款”)试点工作。  

　　3年来，各地农地经营权抵押贷款业务试点取得积极成效。近期人民银行盘锦中支对辽宁省内74家县域法人金融机构和1590户农户进行实地问卷调查后发现，农地经营权抵押贷款业务在开办过程中，融资主体申办意愿不断升高，抵押担保形式日益丰富，贷款执行利率也趋于合理，但目前来看仍存在诸多制约因素影响其效果。  

　　调查显示，这些制约因素主要体现在以下几方面：  

　　一是银行约束条件多，贷款开展落地难。按照开办银行要求，农业经营主体申办农地经营权抵押贷款需通过土地流转取得2年以上(含)经营权。但多数融资主体签订流转合同期限与银行要求时限不对称，致使农地经营权抵押贷款难以形成有效对接。调查显示，银行制定的相关实施细则明确规定贷款到期日要早于土地经营权到期日,部分银行机构还对经营权剩余期限进行限定，如：规定“贷款期限应短于农村土地承包或流转合同剩余年限3年(含)以上”，“贷款到期日应早于土地经营权剩余期限18个月以上(含18个月)”。  

　　二是中间环节手续繁，农户申办意愿低。农地经营权抵押登记、价值评估等手续繁琐，交易平台在办理农村承包土地经营权等多项农村产权交易品种的同时，还负责对农地经营权抵押贷款进行登记，虽然促进抵押登记业务不断规范。但部分地区设置农村土地承包经营权流转服务中心，负责颁发农村土地承包经营权证、农村土地使用证、农村土地他项权利证明书等业务，并对土地承包经营权抵押登记步骤及要件进行严格规定，办理手续较为复杂，而参照传统抵押贷款的评估方式与实际需求之间存在不对称性导致承贷积极性不高。  

　　三是抵押评估价值低，可贷资金规模小。农地经营权抵押贷款发放的前提是承包经营权能够进行有效的评估、抵押。但多数地区采用传统抵押贷款评估方式，评估出的土地价值能够获得的信贷资金不能满足申请人实际需求。银行机构抵押贷款抵押率在50%左右，银行机构最多能发放4-5万元的贷款。而实际办理过程中，申请人还需承担评估、抵押等中介费用。因此，农业经营主体实际能从银行机构获得的信贷资金支持不足5万元，致使农业融资主体参与农地经营权抵押贷款热情不高，更倾向于通过民间融资或亲朋借贷的方式获得资金。  

　　四是土地流转不规范，规模效应形成难。当前农村土地在流转上还不规范，大范围的土地流转短期内难以实现，农地抵押贷款规模效应难以形成。部分试点地区土地性质是集体土地和国营农场土地并存，且集体土地面积占比过少，通过农地经营权抵押贷款获得的信贷资金支持有限。同时，集体土地面积占比较少也影响地方政府推动试点工作的积极性。试点土地性质与试点地区土地性质存在不对称性也在一定程度上影响支农效果。调查显示，7个试点地区土地流转面积约占土地总面积的50.6%，虽明显高于全省38.2%的平均值，但总体水平仍然不高。  

　　从实地问卷调查分析，农地经营权抵押贷款开办进展缓慢的深层原因，主要来自四方面——  

　　配套政策措施缺位，金融机构陷入两难境地。农地经营权抵押、流转、评估和处置所需的专业化服务机制和规章制度滞后，还缺少规范的流程和有效的法律保障。目前，农村土地存在合同面积、实测面积和确权面积三个口径,而主管部门并未就经营权证上面积认定做出统一规定，导致颁证工作进展缓慢。虽然部分地区已颁发土地经营权证，但范围小，数量少，难以满足供需双方抵押融资需要。而贷款风险诉讼环节缺乏政策法规依据，资产处置基本通过协商方式解决。  

　　市场中介服务不健全，制约贷款开办效率。农村承包土地经营权流转机制尚不健全，还未建立规范的交易市场，缺乏交易主体和交易机制，农地经营权作为抵押物变现困难。缺少针对土地承包经营权进行抵押登记的职能部门，无法对土地承包经营权进行登记，只能办理协议抵押。部分地区虽然建立了农村土地流转平台，但层级较低，范围较小，挂牌流转土地少，交易不够活跃。未建立多层次、多形式的农业担保体系，担保能力仍显不足，银行处置土地损失风险大。  

　　风险补偿和缓释机制缺乏，银行机构开办主动性不足。域内农村承包土地经营权开办较晚，尚属于起步阶段，加之农业生产受气候、市场因素影响较大，都增加了银行机构的风险，而财政风险补偿机制的缺失导致金融机构开展业务的可持续性受到影响。目前，由于缺乏配套的贷款担保和相应的风险分担、补偿机制，尚未对业务经营风险进行有效补偿，未建立配套的专项风险保障资金,银行机构只能独自承担贷款风险，对开办农地经营权抵押贷款存在畏难情绪。  

　　农村金融生态环境差，普遍存在畏难情绪。虽然近年来农村信用环境有所改善，但仍存在很多骗贷、逃贷等不按期偿还贷款的现象。银行机构普遍担心农地经营权抵押贷款一旦发生违约，处置抵押物时将耗费大量人力、物力、财力等成本。而银行机构对融资主体进行起诉，多数都是以借款人无力偿还告终，直接导致银行机构选择信誉较好的“信用村”进行对接，采取房产抵押、联保贷款等比较传统、安全的方式放款，对农村承包土地经营权抵押贷款望而却步。  

　　对于上述制约因素，笔者认为需要通过完善政策配套措施，加快中介市场体系建设，完善风险补偿和缓释机制，以及提升抵押品处置有效性等方面尽快加以解决。   

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