为贯彻中央乡村振兴战略、建设普惠金融体系、健全适合农业农村特点的金融体系，银监会于近日印发了《中国银监会关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》(以下简称《通知》)，推出了投资管理型村镇银行(以下简称“投资管理行”)和“多县一行”制村镇银行试点政策。
自2006年12月银监会放宽农村银行业金融机构准入政策，在湖北、四川、吉林等6个省(区)的农村地区启动村镇银行试点起，截至2017年9月末，全国共组建村镇银行1567家，中西部地区组建1018家，占比65%；村镇银行县覆盖率达到67%，其中覆盖了411个国定贫困县和连片特困地区县。随着商业银行发起设立的村镇银行数量不断增加，其投资管理模式暴露出难以适应集约化管理和专业化服务需要的弊端。“目前，主发起人成立的村镇银行多采用事业部管理、委托分支机构管理或指定牵头部门但具体职能在各部门进行管理的模式，这种模式运行效率低、管理成本高。”银监会农村中小金融机构监管部副主任马晓光介绍说。
虽然在该管理模式下，村镇银行可以享受到发起行的一些资金支持，但村镇银行和商业银行在战略规划、市场定位方面天然地存在差异，其目标客户、经营风险管控要素不同，商业银行未必能把战略目标的重心转移到村镇银行上，村镇银行与普通商业银行业务混行的管理模式难以保证其不偏离服务“三农”和小微企业的设立初衷。要解决主发起商业银行向村镇银行倾斜战略重心和资源集中投入不足的困局，需要从集约化管理和专业化服务两个方面对现行管理模式进行优化。
集约化管控新模式，有助于推动村镇银行整合资源。《通知》中明确，已投资一定数量村镇银行且所设村镇银行经营管理服务良好的商业银行，可以新设或者选择1家已设立的村镇银行作为村镇银行的投资管理行，由其受让主发起人已持有的全部村镇银行股权，可以继续投资设立或者收购村镇银行，对所投资的村镇银行履行主发起人职责。投资管理行这种设置类似于商业银行设立的资管子公司，从发起行手中接过了管理权，作为独立法人可根据自身发展需要整合资源，更加集约化地管理所涉及的村镇银行，解决中后台服务短板，能够从整体上提升村镇银行经营发展能力、风险管控能力和支农支小的战略定位。而计划中的中西部和老少边穷地区实施的“多县一行”政策，打破了过去村镇银行只能局限于一个县经营的制度藩篱。“多县一行”的跨区域经营将加大村镇银行间的竞争，通过优胜劣汰推动资源集中于优势银行，弥补了禀赋因素导致的农村地区金融服务空白，同时鼓励已设立的村镇银行拓展发展空间实现可持续发展。
与现行管理模式相比，投资管理行模式对吸引社会资本有着显著优势。在商业银行持股比例不低于15%的前提下，受让了商业银行已持有的全部股权的村镇银行，能够让其形成更为市场化的股权和管控架构，针对村镇银行特点，建立面向“三农”和小微企业的股权结构、治理架构和服务机制，并对所投资的村镇银行履行主发起人职责，引进优质涉农企业投资入股，从而扩大民间资本投资入股村镇银行的渠道。优质涉农企业的投入也会助推其将先进的管理经验赋能村镇银行，促使村镇银行群体的良性发展。此外，跨区域的“多县一行”政策，扩大了村镇银行的经营区域，能够促进村镇银行稳健发展、增强实力。
这一政策的另一要点是专业化。投资管理行模式和“多县一行”政策的推行，将使试点村镇银行主发起人能脱离发起行的约束，真正调动主观能动性，统筹区域性农村特点，制定统一的发展战略，集中优势资源，从公司治理、商业模式、产品服务等方面开拓创新，提高服务普惠金融的专业化能力，激活农村金融服务市场。政策措施中提出，支持村镇银行主发起人根据发展战略、组织架构和管理需求，探索构建与村镇银行设立数量和地域分布相匹配的管理模式，着力提高对村镇银行的管理能力，健全风险、资本、审计、内部交易和风险隔离等制度，对村镇银行实施有效的股权管理和风险管控。
政策是完备的，但还要有保障措施及细则进行进一步地完善。农村金融机构在“做强”的过程中最怕“脱农”，放弃支农支小的阵地将恶化县域金融供需错配的矛盾。《通知》强调要继续做好村镇银行培育发展工作，把工作着力点放在支持普惠金融发展和服务脱贫攻坚上，并从完善准入政策、加强定位监管、加强风险监管三个维度，提出了21项具体政策措施。这其中的加强定位监管和加强风险监管就是相应的保障措施，其在投资管理行试点和推进的过程中将规范机构的行为方式。
政策措施中提到，银监会各级派出机构要切实加强对村镇银行发展战略和市场定位的持续监管，确保村镇银行坚持服务“三农”和小微企业的市场定位和社区银行的基本特性，防止业务发展“离农脱小”；同时，指导机构要立足“三农”和小微企业客户需求，结合当地经济特点、农业产业链和客户服务需求，积极探索支农支小商业模式，创新个性化、本地化的金融产品和服务。设立投资管理行并不是单纯地鼓励机构“做强”，而是要完成好服务“三农”和小微的职能，进行专门化的产品创新和服务提升，并引领更多金融资源向县域倾斜。
投资管理行在“做大”的同时更不可忽略风险的防范。政策措施中强调，银监会各级派出机构要把防控村镇银行风险放到更加重要的位置，健全多维度、前瞻性的风险监测预警体系，提升监管有效性。也就是说，投资管理型和“多县一行”制村镇银行的试点强调的是资源的集约和运行的专业化，而并没有放弃县域金融的普惠特征和抵御区域内风险的红线，反而应在试点的过程中对以上两点进一步强调，以更好地连接县域金融的供需渠道。
