为推进北京市乡镇级集体产权制度改革，市农经办(农研中心)党组成员、副主任吴志强带队赴上海进行了专题学习考察，上海市镇级集体产权制度改革的经验做法值得借鉴。
一、上海市镇级集体产权制度改革的基本情况
2015年，上海市9个郊区县的103个乡镇级集体经济组织共有镇级集体总资产4245.18亿元，占全市总资产的71.56%；净资产778.53亿元，占全市净资产总额的57.46%。截止到2015年底，上海市松江区14个镇和闵行区虹桥镇完成了镇级集体产权制度改革，长宁区新泾镇等8个镇正在启动改革。2016年，尚未开展镇级改革的区县至少选择1-2个镇进行改革试点，确保镇级改革不留空白。
在政策支撑方面，上海市已形成了“1+1+13”农村集体经济组织改革发展的政策体系，两个“1”分别指市委、市政府下发的两个文件，就改革的要求、目标、任务、措施和组织等方面提出了系统性的要求，“13”指13个细化的制度性工作文件。完善的政策体系和顶层设计从政策和制度上对推进农村集体产权制度改革予以规范和支撑。
为夯实工作基础，上海市认真开展了乡镇农村集体资产产权界定工作，并推进集体资产和财政资金分账管理。以明晰乡镇国有资产和农村集体资产产权为重点，按照“横向到边、纵向到底”的原则对乡镇集体资产进行全面清查，产权界定后进行公开，接受全体成员监督。截止2015年底，全市有90个乡镇完成了镇级集体资产产权界定工作，计划2016年全面完成，为镇级改革奠定基础。
在股权设置方面，明确要求以农龄为主要依据，结合实际情况，探索综合考虑其他因素来确定股权的具体设置方法。关于集体股，上海市政策文件明确规定，已撤制的镇改革后原则上不设立集体股；未撤制的镇可设立一定比例的集体股，主要用于公益事业等开支，原则上集体股占总股本的20%左右。
二、上海市镇级集体产权制度改革的“三种机制”
(一)领导机制
在改革推进中，通过积极宣传引导使各级党委、政府充分认识改革的重要性和紧迫性，区县成立领导小组和工作班子，主要领导亲自挂帅，统筹协调本地区的乡镇级集体经济组织改革工作，形成了推动改革的良好动力机制和工作氛围。
(二)联动机制
建立各相关职能部门共同推动改革的联动机制。例如，为调动集体和农民的改革积极性，市农委和市财政局出台了对产权制度改革实施奖补政策；2015年上半年，上海市农委会同市规土局、市财政局、市信访办等部门开展农村改革专项检查，进一步提高农村集体产权制度改革工作质量。
(三)工作机制
在改革推进中，上海市制定产权制度改革月报告制度，要求各改革单位按月上报进度，及时掌握全市的改革进度，推广好的经验做法，发现和解决改革的问题和瓶颈。
三、上海市镇级集体产权制度改革的“三种模式”
(一)松江模式
松江区镇级产权制度改革的关键词是“回购”，即以镇为基础，通过回购把资产放到一个平台中，所有集体控制的包括集体建设用地以及耕地等在内的资源性资产土地、地上物业等经营性资产以及办公楼等非经营性资产全部装入篮子，纳入产权改革，确权到人，不留集体股，“三级所有”并为一级。回购资金来自于镇集体经济的积累以及其持有的国有土地上物业等资产向银行贷款。
因条件限制，在实际操作中采用两种模式，第一种是城市化地区的街镇，由镇级集体经济组织出资回购村、队集体资产，量化兑现给村、队集体经济组织成员，然后成立统一的镇级集体经济联合社，产权归全体社员所有，以份额形式持有；第二种则是针对农业地区、未完成撤村撤队地区或村级资产较大一时难以回购的地区，分别成立镇级联合社和村级合作社，社员同时持有镇级和村级份额，队级则一概撤销，由村级回购，但村级经营性资产要委托镇级联合社管理。
在股权设置方面，松江区把镇级集体资产形成的两个主要因素“土地和劳动力”作为确定产权分配的依据，份额的多少则主要采取“土地+劳龄”方式确定，按六四分成，考虑到干部贡献，兼顾“干龄”，在全部份额中约占1%。
(二)闵行区虹桥模式
虹桥镇农村集体产权制度改革于2011年4月启动，2013年底全面完成，随后进行了第二轮深化改革，于2014年8月完成。虹桥镇镇级产权制度改革采取“股权到村，收益到人”的模式，被称为“一场静悄悄的革命”。
在清产核资方面，虹桥镇组织各镇级公司和单位对国有资产和集体资产、经营性资产和非经营性资产进行界定，委托财务中介公司进行资产审计，经确认、调整后的镇级总资产10.78亿元，其中经营性资产8.88亿元(参与镇级产权改革)，非经营性资产1.9亿元(不参与镇级产权改革，按照国有资产的管理方式进行保全管理)。
在资产量化方面，由虹桥镇10个村级集体经济组织以生产队队数、农龄年数、拥有农龄人数、土地面积、发放征地养老补贴人数以及现有劳动力人数六个要素作为量化依据，按照各村六个要素的加权平均比重，量化70%的镇级经营性资产，镇级资产公司保留30%的经营性资产，镇级集体经济从“集体所有”转变为“按份额所有”。
为促进集体经济发展壮大，虹桥镇采取村级合作社持股镇级合作社的办法，以量化后剩余的净资产和量化给各村净资产作为投资，组建了“上海市闵行区虹桥镇集体经济合作社”，10个村级集体经济组织代表各自村级集体经济组织成员持有各村股权，镇资产公司的股权有镇集体资产监督管理委员会代表全镇集体经济组织成员持有。合作社收益分配至村集体经济组织，再由村具体实施发放，镇资产公司收益用于全镇集体经济组织的民生基金以及处理改革中可能出现的新情况和解决历史遗留问题。
(三)长宁区新泾模式
新泾镇位于长宁区西部，已经没有了农民、农田、农村的概念，是一个高度城市化乡镇。目前，新泾镇镇级集体产权制度改革正在紧锣密鼓的推进。与闵行区虹桥镇不同，新泾镇各村、队已撤制，集体资产集中在镇级。在股权设置方面，以户为单位，以农龄为依据进行量化。根据原各村、队撤制时确定的农龄为基础，结合乡镇企业职工退休年龄的规定(男55岁，女50岁)，将男、女集体经济组织成员农龄份额最高上限定为40股、35股，以户为单位来看，各户所持份额比较均衡，操作简便易行，减少了矛盾。对于撤村撤队时无农龄人员和知青群体，不再计算农龄份额。根据这一量化原则，按原村、队为单位编制清册，在每年度末根据镇级集体经济组织收益状况，以农龄份额兑现收益，实现改革成果共享。
四、上海市完善治理结构的“三驾马车”
改制后的乡镇级集体经济组织成立成员代表大会、理事会和监事会，成员代表大会是最高权力机构，理事会理事和理事长由成员代表提名，经成员代表大会选举产生。监事会监事长由乡镇集体资产监督委员会委派。乡镇党委书记和镇长不得兼任集体经济组织法人代表。
上海市各乡镇成立集体资产监督管理委员会，由乡镇党委书记担任集体资产监督管理委员会主任，对乡镇集体经济组织重大项目投资、大额度资金使用、资产变动、分配方案、财务审计和重要人事安排等重大事项加强审核，切实强化对镇村集体经济运行的监督管理。按照政资分离的原则，严格界定财政资金和集体资金，实现财政资金和集体资金分账管理，不得混账使用、混账管理，进一步厘清了乡镇政府管理职能和集体经济运行职能。
五、启示与建议
加快乡镇级集体产权制度改革是深化农村改革的必然要求，目前，北京市195个乡镇级集体经济组织中仅有19个完成了产权制度改革，完成比例不到10%。因此，在今后一个时期内，乡镇级集体产权制度改革将成为一项重要而艰巨的工作任务。总结借鉴上海市改革经验，结合北京市实际情况，对推动乡镇集体产权制度改革有以下几点启示建议。
(一)加强组织领导
乡镇级集体产权制度改革任务繁重，面临的历史遗留问题比较多，各区、乡镇党委政府应该充分认识其重要性和紧迫性，牢固树立全局意识、责任意识，增强改革的勇气，坚定改革决心和信心。市级相关部门要加强指导监督，成立由各级分管领导牵头，相关职能部门参加的改革领导小组和工作小组，形成联动工作机制，凝聚各方力量，共同推进改革。
(二)完善政策支撑
乡镇级集体产权制度改革必须做好顶层设计，完善相关配套政策，出台针对乡镇级改革的实施意见，填补制度空白。要明确改革目标、工作要求，对改革中的成员界定、股权设置、分配原则等关键问题，提出原则性要求。适时开展乡镇级集体产权制度改革试点工作，在各区选择一个乡镇作为试点，探索改革路径，为全面推进乡镇级产权制度改革积累经验、奠定基础。
(三)分类探索不同的改革模式
北京市各乡镇的经济发展情况、资产状况等方面差异很大，在改革推进过程中避免一刀切，在一定原则范围内，允许、鼓励各乡镇探索符合自身特点的改革模式。在高度城市化地区可借鉴“新泾模式”，在城市化推进地区可参考“虹桥+新泾模式”，集体经济较薄弱地区的乡镇可做好改革的基础工作，摸清资产底数，理顺产权关系。
(四)逐步推进政社分开
理顺乡级集体经济组织与乡镇政府的关系，条件成熟时，推行政社分开，由乡镇政府承担社会管理和行政职能，由集体经济组织来承担经济运行发展职能。现阶段，可借鉴上海市分账管理的经验，选择完成改革的乡镇试点将两套账务剥离，分账管理。
